Århus, 20. september 2004

 

Folketinget vedtager lovene, men det skriver dem ikke. Lovene forfattes overvejende af ministeriernes embedsmænd – men ofte i et tæt samspil med organisationer, der forfølger deres egne interesser i forberedelsen af lovgivningen.

 

Bogen undersøger interesseorganisationernes rolle i forbindelse med tilblivelsen af ni reformer i 1970’erne, 1980’erne og 1990’erne fordelt på tre ministerier, Beskæftigelsesministeriet, Miljøministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Undersøgelserne er baseret på studier af ministeriernes arkiver og kan derfor kaste et nyt og detaljeret lys på, hvad der sker, når lovgivningen bliver forberedt.

 

Bogen viser, at interesseorganisationerne ofte har betydelig indflydelse på lovgivningen. Den viser også, at der går et skarpt skel mellem de organisationer, der privilegeres ved en tidlig og tæt inddragelse i forberedelsen af lovgivningen, og alle andre interesseorganisationer, der involveres sent. Sidstnævnte får ikke meget at skulle have sagt.

 

Kampen om lovgivningen handler ikke kun om, hvor længe man skal være arbejdsløs, før man skal i aktivering, hvem der skal betale for forurening af jorden, eller hvor store tilskud der skal ydes til skibsværfterne. Den handler nok så meget om at skaffe sig såkaldte institutionelle goder, som giver organisationerne mulighed for at få indflydelse på lovgivningens forvaltning, der igen kan give gode muligheder for at påvirke den fremtidige lovgivning. Interesseorganisationerne tillægger disse institutionelle goder overordentlig stor betydning. Lovgiver er derimod mest optaget af lovgivningens indholdsmæssige sider.

 

Til tider er lovforberedelsen et ganske kynisk spil. Ministre og embedsmænd kan være brutale, når de skal vurdere, hvem de vil inddrage i forberedelsen af lovgivningen. Alle andre end erhvervenes og de kommunale organisationer blev fejet til side, da man tidligt i 1970’erne forberedte den første miljøbeskyttelseslov. Regeringen mente ikke, at man skulle inddrage arbejdsmarkedets parter, da kontroversiel lovgivning om dagpengene skulle gennemføres i midten af 1980’erne, og Erhvervsministeriet spillede sit helt eget spil, da det ville ændre lovgivningen om VækstFonden i slutningen af 1990’erne – imod det ellers stærke Dansk Industris ønsker.

 

Organisationerne kan også være kyniske. Da organisationerne inden for skibsværftsbranchen i midten af 1980’erne ikke kunne få det, som de ville, med Industriministeriet, gik de til statsministeren – og med pæn succes. Da LO i midten af 1980’erne var holdt ude af de kontroversielle beslutninger om at reducere dagpengene, rejste de en mediekampagne, som blandt andet skulle ramme det radikale bagland – de radikale var i denne sag den borgerlige mindretalsregerings støtteparti – igen med en vis succes.

 

Der er forskelle mellem de tre ministerområder, og der er en tydelig udvikling over tid. I beskæftigelsesministeriet er LO og DA fortsat de dominerende organisationer. De indgår ofte alliancer med det formål at sikre den position, som de har haft i formuleringen af arbejdsmarkedslovgivningen gennem 100 år. Ofte indebærer deres fælles alliance også, at de søger at holde andre organisationer ude – eksempelvis AC og FTF – sådan som det skete forud for vedtagelsen af arbejdsmarkedsreformen i 1998. De to hovedorganisationer sidder dog ikke helt så tungt på lovforberedelsen som i de gode gamle dage i 1970’erne. Beskæftigelsesministeriet er blevet dygtigere til at holde parterne på afstand, når der skal formuleres kontroversielle strategier. I Miljøministeriet er de kommunale organisationer og erhvervenes repræsentanter – især Dansk Industri – de gennemgående organisationer med betydelig indflydelse på formuleringen af miljølovgivningen. Fra slutningen af 1980’erne kommer de grønne organisationer på banen. De synes dog ikke at være så dygtige spillere som de kommunale og industriens repræsentanter. Der findes også gengangere blandt Økonomi- og Erhvervsministeriets venner. Det gælder eksempelvis Dansk Industri og Håndværksrådet. Ligesom Beskæftigelsesministeriet er Erhvervsministeriet dog også begyndt at forberede kontroversiel lovgivning med organisationerne på en arms afstand.

 

Selv om interesseorganisationerne i de fleste tilfælde har indflydelse på udformningen af lovgivningen, er Folketinget imidlertid ikke sat ud af kraft. I hvert fald ikke, når der som i alle vore cases er tale om mindretalsregeringer. Folketinget kaster ganske lange skygger over ministerierne, når lovene skal skrives. Ministre og embedsmænd fokuserer tidligt i processen på lovens parlamentariske muligheder, og de søger at forudskikke partiernes holdninger. Derved får de forligsduelige og forligsmulige partier indirekte indflydelse – også inden de involveres i egentlige forhandlinger. Det sker desuden, at partierne involveres direkte i lovforberedelsen.

 

Folketingets partier har især opmærksomheden rettet mod indholdet af lovene og ikke så meget på, hvordan lovgivningen efterfølgende skal styres og iværksættes. Det har organisationerne til gengæld. Derfor kan strategisk dygtige ministre og embedsmænd ofte sikre sig politisk støtte fra såvel centrale organisationer som forligspartier fra oppositionens rækker.