Århus, 27. december 2004

 

Vi behøver ikke eksperter og smagsdommere til at bestemme på vore vegne”. Sådan lød ordene, da statsminister Anders Fogh Rasmussen som nytiltrådt statsminister for tre år siden holdt sin første nytårstale den 1. januar 2002.

 

Der er siden da blevet talt meget om eksperter og smagsdommere i den politiske debat. Men hvor megen magt har eksperterne egentlig i dagens Danmark? Og udgør eksperternes politiske indflydelse et demokratisk problem?

 

Herom handler bogen: Eksperter kan være gode nok, men … – Om fagkundskabens politiske vilkår i dansk demokrati.

 

Eksperter – én blandt mange aktørgrupper

I det politiske landskab færdes en række forskellige aktører: Vælgere, politikere, partier, ministre, embedsmænd, interesseorganisationer, medier, brugere mv. Og eksperter. Alle disse aktørgrupper har en interesse i og forsøger aktivt at påvirke den offentlige politik. Aktørernes muligheder for at påvirke politikken er ikke mindst betinget af deres ressourcer. Det kan dreje sig om finansielle, politiske, organisatoriske eller kulturelle ressourcer.

 

Eksperter er ikke i besiddelse af de traditionelt vægtige politiske ressourcer. Eksperternes væsentligste ressource er deres viden. Viden kan være en ressource, hvis andre aktører er afhængig af eller efterspørger den viden, man sidder inde med. Men hvis væsentlige interesser taler imod den viden, eksperter frembringer, står deres viden svagt. For politiske aktører lader sig sjældent overbevise af det gode arguments overbevisningskraft alene. De har interesser i at varetage og er præget af deres ideologiske grundsyn. Som udgangspunkt må man derfor gå ud fra, at ekspertviden står svagt, når det drejer sig om at påvirke den offentlige politik.

 

Men det sker, at ekspertviden øver indflydelse på udfaldet af politiske beslutningsprocesser. Derfor undersøges det gennem en analyse af en række eksempler – eller cases – under hvilke omstændigheder ekspertviden kan øve indflydelse på politik.

 

Eksperter og medier

Eksperter er meget synlige, når det drejer sig om medierne og disses dagsorden. Bogen dokumenterer meget klart, at eksperter i dag optræder betydelig oftere i medierne, end de gjorde tidligere. De indgår i et aktivt samspil med journalister om udarbejdelsen af nyhedsartikler, hvor de dels leverer baggrundsviden og citater til, dels fungerer som sparringspartner for journalisten, når denne forsøger at fortolke en given hændelse eller begivenhedsforløb.

 

Derfor melder spørgsmålet sig, om eksperterne også har fået en tilsvarende større indflydelse på mediernes dagsorden. Det er ikke nødvendigvis tilfældet. For det første er det kun i ubetydelig grad eksperterne, der bestemmer de emner, der kommer op i medierne: Det er i alt væsentligt journalisterne, der henvender sig til eksperterne, ikke omvendt. For det andet er det fortsat i vid udstrækning journalisterne, der bestemmer vinklingen på nyhedsartikler.

 

Eksperter og den politiske dagsorden

Det er undtagelsen, at ekspertviden umiddelbart og påviseligt fører til politisk handling på kort sigt. Men det sker. Det har været tilfældet med en række rapporter om fødevarepolitik, som er udgivet af Akademiet for de Tekniske Videnskaber. Fremmende for rapporternes politiske gennemslagskraft har været: 1) Eksperterne taler med én stemme. 2) Der opstilles klare anbefalinger, der umiddelbart kan overføres til politisk handlen. 3) Rapporternes analyser og resultater formidles i let forståelig form til offentlighed og beslutningstagere.

 

Herudover skal der også en vis portion politisk held til. Der skal åbne sig et såkaldt ”politikvindue”, hvis ekspertforslagene skal nå beslutningstagerne, dvs. der skal foreligge en situation, som gør det muligt for beslutningstagerne at tage eksperternes anbefalinger til sig og handle i forhold hertil. Derudover er det karakteristisk for de fødevarepolitiske rapporter, der umiddelbart gav politisk resonans, at deres anbefalinger ikke stødte imod vægtige erhvervsinteresser, men måske snarere var i samklang med disse.

 

Klare ekspertbeviser og -anbefalinger er imidlertid ikke nogen garanti for politisk lydhørhed. Det vidner rygepolitik om. Da man i slutningen af 1950’erne og begyndelsen af 1960’erne blev opmærksom på sundhedsfaren ved tobaksrygning og begyndte at formulere en dansk rygepolitik, dokumenterede lægevidenskabelige eksperter sundhedsfaren ved tobaksrygning og foreslog midler til at begrænse tobaksforbruget. Men ingen lyttede til eksperterne. De var blandt andet oppe mod stærke økonomiske interesser (tobaksindustrien), psykologisk fornægtelse (rygende folketingspolitikere og sundhedspersonale) og ideologi (staten skal ikke blande sig i, hvad man gør som privatperson).

 

Men samtidig viser casen, at det ved forsat mere entydigt at dokumentere tobaksrygningens alvorlige sundhedsskadelige virkninger lykkedes rygeeksperterne at opbygge en fælles forståelse med andre politiske aktører om problemets alvorlige karakter og omfang. Og i fællesskab med disse aktører har de med tiden været i stand til at ændre den måde, rygeproblemet defineredes på, så man her 40 år efter, at rygeeksperterne første gang formulerede deres forslag til rygebegrænsende tiltag, er i færd med at gennemføre disse.

 

Dette sporskifte i dansk rygepolitik er ikke gennemført af rygeeksperter alene. Det er kun blevet en realitet, fordi danske rygeeksperter har allieret sig med andre udenlandske og indenlandske aktører og sammen med dem formet et politikfællesskab, som samlet har kunnet presse på for at ændre opfattelsen af rygeproblemet i den danske befolkning og blandt danske politiske beslutningstagere. Men omvendt kan sporskiftet ikke forklares uden, at man medtænker eksperternes rolle i udviklingsforløbet.

 

Eksperter og politikimplementering

Eksperter øver ikke alene indflydelse på formuleringen af ny politik. De er også aktive i udførelsen – eller implementeringen - af vedtagen politik. Traditionelt er politik og forvaltning blevet set som adskilte størrelser, hvor politik var det, der foregik i folketingssalen og korridorerne på Christiansborg, mens forvaltning, dvs. udførelsen af vedtagen politik, blev betragtet som teknik. Blandt andet derfor kunne man problemfrit overlade megen forvaltning og serviceproduktion til eksperterne – for det vor jo teknik, de beskæftigede sig med, og ikke politik.

 

Sundhedssektoren er i så henseende et godt eksempel. Helt tilbage fra enevældens tid har netop implementeringen af sundhedspolitik i vid udstrækning været overladt til den lægefaglige profession. Det er imidlertid blevet sværere og sværere at opretholde den klassiske sondring mellem politik på den ene side og apolitisk, rent teknisk forvaltning og serviceproduktion på den anden. Det illustreres meget klart i blødersagen fra 1980’erne, hvor politikerne i flere tilfælde traf beslutninger, som stred mod de lægevidenskabelige eksperters rent faglige og saglige vurderinger. Generelt har det ikke alene inden for sundhedsområdet, men inden for al professionsstyret offentlig serviceproduktion gennem de sidste par årtier været indført en række lovgivningsmæssige tiltag, som skal sikre lydhørhed fra professionernes side i forhold til andre relevante aktører, herunder brugerne. Uden at undervurdere den store indflydelse, som eksperter har på politikimplementeringen, kan man roligt konkludere, at det er blevet vanskeligere at være ekspert i dagens end det var i gårsdagens Danmark.

 

Eksperter og magt

Bogens eksempler viser meget klart, at eksperter ikke handler i isolation. De opererer i et politisk rum, hvor der optræder andre og nok så ressourcestærke aktører. Opstår der konflikt om, hvorvidt en beslutning skal træffes på baggrund af faglige eller politiske vurderinger, vil det som regel være andre politiske aktører, der trækker det længste strå. Der er derfor ikke noget, der tyder på, at vi er i nærheden af at have ekspertvælde i Danmark. Men bogen viser også, at eksperter kan øve afgørende indflydelse på politik. Ej heller i det tilfælde handler eksperterne i isolation, men allierer sig med andre politiske aktører i et forsøg på at ændre den politiske dagsorden.

 

Bogen konkluderer også, at politikerne ikke kan undvære eksperterne. Politikere har som regel en generel idé om, hvor de gerne ser politik bevæge sig hen, men ikke nødvendigvis konkrete idéer til, hvordan det kan ske. For eksempel hvordan man konkret får mere miljø for pengene. For politikere i dag er det overhovedet ikke er et spørgsmål, om de vil lytte til eksperter. Det er de ganske enkelt nødt til for overhovedet at finde ud af, hvad de selv skal mene. Det væsentlige spørgsmål er derimod, hvilke eksperter de vil lytte til.