Århus, den 1. august 2002

Magtudredningen udgiver tirsdag den 13. august 2002

Den fjerde statsmagt? Kommunernes Landsforening i dansk politik

af Jens Blom-Hansen

276 sider, kr. 248

Kommunernes Landsforening (KL) er en magtfuld aktør i dansk politik. Flere iagttagere har sammenlignet KL’s indflydelse med et parlamentarisk første kammer eller en fjerde statsmagt. Men er det sandt? I Magtudredningens nye publikation Den fjerde statsmagt? Kommunernes Landsforening i dansk politik fremlægger Jens Blom-Hansen den første systematiske undersøgelse af KL’s position i det politiske system. Bogen viser, at billedet af KL som en indflydelsesrig organisation langt hen ad vejen er korrekt. Men bogen viser også, hvor grænserne for KL’s indflydelse går.

KL’s egenart som organisation

Bogen starter med at diskutere KL’s særlige organisatoriske status. På mange måder minder KL om andre interesseorganisationer såsom fagforeninger, miljøorganisationer og arbejdsgiverforeninger. KL er en privat organisation, der er etableret for at forfølge medlemmernes interesser i forhold til staten. KL er ikke underlagt offentlighedsloven og forvaltningsloven. Men KL har alligevel en større grad af demokratisk legitimitet end andre organi­sationer. Det skyldes, at medlemskredsen består af landets kommuner. KL’s ledelse består af kommunalpolitikere udvalgt efter forholdsmæssig repræsentation af de politiske partier ved kommunalvalgene. Det vil sige, at ledelsen i KL udspringer af det samme vælgermæssige grundlag som landets almindelige politiske myndigheder.

KL’s indflydelse i det politiske system

Bogen analyserer KL’s politiske indflydelse ud fra to antagelser. For det første antages det, at KL’s indflydelse er størst, hvis medlemmerne har fælles interesser. Er baglandet derimod splittet, forventes det at svække KL. For det andet antages det, at indflydelsen er størst, hvis KL har flere arenaer at forfølge medlemskommunernes interesser på. KL’s interessevaretagelse kan ske både i forhold til regeringen, Folketinget og de kommunale personaleorganisationer.

Bogens empiriske undersøgelse er tilrettelagt som en sammenlignende analyse af KL’s interessevaretagelse på seks områder. Områderne er udvalgt, så det varierer, hvor fælles medlemskommunernes interesser er, og hvor mange arenaer kommunernes interesser kan varetages på:

Undersøgelsen bekræfter de to antagelser. På de områder, hvor KL har enige medlemmer i ryggen, og hvor der er adgang til at forfølge kommunernes interesser både over for regeringen og Folketinget og ved overenskomstforhandlinger med de kommunale personale­organisationer, da giver det god mening at kalde KL den fjerde statsmagt. På disse områder indtager KL en nøgleposition i dansk politik. Det klareste eksempel er folkeskole- og børne­pasningsområdet. Her har KL systematisk forfulgt kommunernes interesser over for regeringen (fx i forbindelse med de årlige kommunaløkonomiske forhandlinger), over for Folketinget (fx i forbindelse med Uddannelsesudvalgets arbejde med folkeskoleloven), og over for personaleorganisationerne (fx i forbindelse med den nye arbejdstidsaftale med lærerne i folkeskolen).

Omvendt gælder, at når kommunerne er splittede, og når der kun er få arenaer at spille på, så er KL en relativt magtesløs aktør i det politiske system. Det klareste eksempel er de mellemkommunale udligningsordninger, hvor de rige kommuner betaler til de fattige kommuner for at give alle kommuner nogenlunde ensartede økonomiske grundbetingelser. Set fra kommunernes side er udligningsordningerne et nulsumsspil – den enes gevinst svarer til den andens tab. Her er det svært at formulere en fælleskommunal interesse. Det gør sagen vanskelig for KL at håndtere.

Hvad betyder KL’s indflydelse for det danske demokrati?

Bogen viser, at KL har en eksklusiv adgang til den politiske beslutningsproces. Det kan styrke udformningen af den offentlige politik, fordi KL bidrager med detailviden, teknisk indsigt og baggrundsinformation. Men KL’s særlige indflydelse er også udtryk for en ubalance i interesserepræsentationen. KL’s hovedhensyn er at beskytte kommunernes position i den offentlige sektor. KL søger f.eks. at beskytte kommunerne mod konkurrerende lokale magtcentre såsom brugerbestyrelser. En privilegering af kommunale synspunkter indebærer dermed en risiko for skævvridning af den offentlige politik til ugunst for andre hensyn.

En anden effekt af KL’s indflydelse er, at politiske ændringer kan være svære at gennemføre. Involvering af KL er tidskrævende og vanskeliggør hurtige justeringer af den politiske kurs. Det kan man alt efter temperament beklage som manglende fleksibilitet og institutionel inerti i det politiske system eller værdsætte som en modererende effekt i et enkeltsagsfokuseret politisk system og dermed som en måde at tvinge politikere til at lægge mere lang­sigtede overvejelser til grund for udformningen af den offentlige politik.

Samspillet mellem KL og kommunerne

Bogen indeholder også en analyse af forholdet mellem KL og kommunerne. Hvem repræsenterer KL egentlig? KL er opbygget på en sådan måde, at såvel geografi som partipolitik i den kommunale verden repræsenteres i organisationen. Ved besættelsen af poster i KL’s delegeretmøde, bestyrelse, bestyrelsens politiske udvalg og kontaktrådet søger man at opnå repræsentation fra kommuner beliggende såvel i Jylland som på øerne, fra såvel store som små kommuner og fra de forskellige politiske partier i kommunalpolitikken. Kommunalpolitikerne er dog ikke alle lige tilfredse med KL. En spørgeskemaundersøgelse viser, at kommunalpolitikernes tilfredshed med KL varierer systematisk efter deres sociale baggrund, efter deres forhold til kommunalpolitik og efter hvilken kommunetype, de kommer fra. Bogen viser, at KL håndterer den uensartede medlemskreds ved konsekvent at føre konsensuspolitik. Er der uenigheder i baglandet, lader KL hellere sagen ligge.

Om forfatteren

Jens Blom-Hansen er cand.scient.pol. fra Aarhus Universitet i 1989. Han arbejdede som embedsmand i Indenrigs- og Finansministerierne 1990-96. Han skrev Ph.D.-afhandling 1996-98 om forholdet mellem staten og kommunerne. I dag er han lektor ved Institut for Statskundskab på Aarhus Universitet. Jens Blom-Hansen kan træffes på tlf. 89 42 13 10 eller e-mail jbh@ps.au.dk.

Om Magtudredningen

Magtudredningen er et forskningsprogram, der er sat i gang på foranledning af Folketinget, og som har til formål at analysere det danske folkestyres situation ved overgang til det 21. århundrede. Magtudredningen ledes af en uafhængig forsk­ningsledelse bestående af Lise Togeby (formand), Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen og Signild Vallgårda. Arbejdet med Magt­udredningen startede i 1998, og der er i dag igangsat omkring 75 forskellige projekter. Arbejdet forventes afsluttet i efteråret 2003.

www.ps.au.dk/magtudredningen.

Den fjerde statsmagt? Kommunernes Landsforening i dansk politik af Jens Blom-Hansen Århus: Aarhus Universitetsforlag, 2002 276 sider, kr. 248 Kan købes hos Aarhus Universitetsforlag: www.unipress.dk eller hos boghandlerne Kontakt til forfatteren: tlf.: 89 42 13 10 e-mail: jbh@ps.au.dk